Проблемы реформирования отрасли теплоснабжения: Челябинск

Действующая сейчас в России тарифная модель строится по принципу «затраты +», что приводит к тарифным диспропорциям и недоинвестированию отрасли. Система «затраты +» фиксирует долгосрочную необходимую валовую выручку как экономически «обоснованный» объем финансовых средств, необходимых организации для осуществления регулируемой деятельности и утверждаемый местными властями. Это означает фиксацию и поддержание существующей неэффективности, в которой парадоксальным образом выигрывают наименее эффективные субъекты теплоснабжения — система поощряет худшие организации, уже имеющие высокий тариф. В этих условиях по сути дела действует антирыночное правило, по которому для обоснования дальнейшего роста высокого тарифа необходимо постоянно поддерживать низкий уровень надежности и высокий уровень расходов. То есть высокие тарифы не провоцируют улучшения, а консервируют условия для сохранения больших издержек. Это приводит к тому, что внутри отрасли складываются нездоровые экономические отношения.

По словам вице-президента, главного инженера компании ОАО «Фортум»Парвиза Абдушукурова, пресловутый метод «затраты+», даже если его называть долгосрочным тарифом и пытаться реанимировать с помощью концессий и других новаций, все равно остается старым методом: «дадут столько денег, сколько ты потратил, а не сколько произвел». В итоге сам тариф на тепло в сложившейся системе координат не имеет ни четкого экономического обоснования, ни залоговой репутации, не является долгосрочным и совершенно непредсказуем для потребителя. В этих условиях деятельность в области производства тепла — одного из самых востребованных в России продуктов — по большей части убыточна, кредитные учреждения редко рассматривают субъекты теплоснабжения в качестве долгосрочных партнеров, а поддержание инфраструктуры требует все больших бюджетных вливаний.

В условиях такой тарифной политики регулируется каждая отдельная теплоснабжающая организация — котельная, ТЭЦ, транспортные организации — но не система теплоснабжения в целом. Система такого регулирования, по мнению представителей генерирующих компаний, развязывает руки местным властям, которые нередко решают многие вопросы теплоснабжения волюнтаристски, не считаясь ни с экономикой, ни с эффективностью. Несмотря на то, что денег не хватает, строятся котельные, причем нередко при финансовой поддержке муниципалитетов — и это при избытке более мощных эффективных когенеративных мощностей, таких как ТЭЦ. В качестве Единых теплоснабжающих организаций (ЕТО) администрации городов назначают контролируемые ими же муниципальные предприятия с минимальными уставными капиталами или небольшие частные фирмы, зачастую так или иначе аффилированные с местными властями. А компании со своей мощной генерацией, парком магистральных трубопроводов, с большим собственным капиталом, остаются на вторых ролях.

Когда нет технологически сильной, финансово мощной ЕТО, экономически никто не отвечает за качество и надежность всей системы и не занимается эффективным распределением тепловой нагрузки внутри системы центрального теплоснабжения (СЦТ), так как любой эффект в итоге изымается регулятором, утверждающим тариф от затрат. Нет и единого центра ответственности перед потребителем. Последний оплачивает расходы по теплу по котловому принципу, когда тарифы от разных генераторов — дорогих и более дешевых — приводятся к среднему знаменателю. Причем жесткое ограничение государством темпов роста тарифа для потребителей не защищает их от роста платежей.

Регулирование: реформирование отрасли и внедрение принципа альтернативной котельной

  Новый субъект рынка — ЕТО

27 июля 2010 года был принят Федеральный закон № 190-ФЗ «О теплоснабжении». Он устанавливает правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций и теплосетевых организаций.

Центральная идея закона, подготовленного Минэнерго — стимулирование большего использования технологий когенерации в производстве тепла как более технологически и экономически эффективных. Документ определяет последовательность действий, необходимых для повышения эффективности ЕТО, которые должны стать опорой и проводниками системных реформ отрасли. По замыслу авторов реформы, последовательный ряд этих мер позволит решить проблему инвестирования в систему централизованного теплоснабжения, попутно остановив «котельнизацию» страны, так как котельные считаются заведомо менее эффективными по сравнению с ТЭЦ, на которых происходит одновременное производство электрической и тепловой энергии.

Полномочия, предоставляемые законом ЕТО, значительны. Во-первых, именно она, имея прямые договоры с потребителями, ответственна за сбытовую политику и сбор платежей потребителей и будет делать это независимо от представителей местных и региональных властей. Она становится единым поставщиком тепловой энергии, ответственным за надежное и качественное теплоснабжение и горячее водоснабжение перед конечным потребителем. В этих целях ЕТО закупает тепло по долгосрочным свободным договорам (не менее года) у производителей тепла и теплосетевых организаций и не имеет права отказать потребителю тепловой энергии в своей зоне в заключении договора о теплоснабжении. Но она же займется и распределением необходимых объемов производства между источниками тепловой энергии. Соответственно, ЕТО сможет самостоятельно принимать решение о выводе неэффективных и дорогих поставщиков тепла из эксплуатации с обязательной компенсацией собственнику возникающих убытков на срок не более трех лет.

В 2012 году была разработана целостная концепция реформирования рынка тепла по тарифной модели «альтернативной котельной», которая в целом была согласована экспертным сообществом и одобрена Президентом РФ. Позже правительство РФ утвердило «дорожную карту» по переходу к новой модели, причем привязывая каждый ее этап к конкретным срокам. Так, до конца 2015 года должна была быть разработана вся нормативной база перестройки, а с 1 января 2016 года переход на новую модель должен был начаться по всей стране, с полной ее победой ее к 2023 году. Тогда представлялось, что последующая реформа должна кардинально изменить ситуацию в отрасли, оборот которой превышает 1,5 трлн рублей (что сопоставимо с 2,5% ВВП страны) и которая при этом в целом находится в бедственном положении.

По словам Виктора Семенова, генерального директора ОАО «ВНИПИэнергопром», на конец 2015 года в стране разработаны 17 000 схем теплоснабжения. Проведена большая работа по мониторингу систем теплоснабжения, дана оценка их состояния, а в перспективе при модернизации и оптимизации систем теплоснабжения использование схем должно принести существенную пользу: 1 рубль, вложенный в разработку схему, при ее реализации, по мнению Семенова, даст 4–5 рублей экономии.

Дорожная карта «Внедрение целевой модели рынка тепловой энергии», опубликованная в конце 2013 года, предусматривала постепенную либерализацию цен на тепло — переход от регулируемые тарифов, устанавливаемых региональными энергетическими комиссиями (РЭК), к свободным долгосрочным договорам теплоснабжающих организаций и единого поставщика тепла. Стоимость услуг теплоснабжающих организаций должна была быть не выше так называемой индикативной цены, которая рассчитывается как минимальная стоимость производства и поставки тепловой энергии «с использованием наилучших доступных технологий». Индикативная цена (тогда речь шла о вычислении ее по методу альтернативной котельной) утверждалась по новым правилам Федеральной службой по тарифам (теперь после ликвидации учреждения, ее полномочия перешли Федеральной антимонопольной службе). Посчитав, что резкий переход к экономически обоснованным тарифам привел бы к росту цен на тепло во многих регионах, Минэнерго предусмотрело переходный период, который позволит растянуть этот скачок на несколько лет.

Действующая система регулирования цен на тепло сохранялась в следующих случаях:

— если продажа электрической мощности от комбинированной выработки (ТЭЦ, производящие одновременно и электроэнергию, и тепло) осуществляется по регулируемым тарифам (это в основном регионы Дальнего Востока и севера России);

— если теплоснабжающие организации получают госсубсидии;

— если более 15% в тарифах на тепло приходится на возврат инвестиций в модернизацию.

Законопроект был нацелен на создание экономических стимулов для привлечения инвесторов в теплоснабжение и модернизацию отрасли при справедливой цене на тепловую энергию для конечных потребителей.

Директор ОАО «Уральская теплоснабжающая компания» Игорь Рындин: «Когда началась реализация 190-ФЗ, то либо не выходили вовремя необходимые для работы подзаконные акты, либо вышедшие затем подзаконные акты, постановления правительства, правила, новые законодательные проекты стали отчасти противоречить друг другу, либо какие-то положения просто не исполняются, В итоге многие нормы ФЗ, по моему мнению, просто не работают, дезавуируя действительно хорошие принципы, заложенные в сам закон».

Вследствие этого сегодня сроки реализации Дорожной карты не соблюдаются, а правки в закон «О теплоснабжении», который могут принять в Думе еще до конца этого года, не соответствуют первоначальным принципам, заложенным в основу модели реформы, так как, согласно им, многие ключевые решения отнесены на региональный и местный уровень, а степень вмешательства регулятора в дела бизнеса остается почти такой же высокой, как и сейчас, считают в «Фортуме».

Регионы: проблемы внедрения принципа альтернативной котельной и создания ЕТО

Местные власти отнеслись к затее реформирования отрасли теплоснабжения по тарифной модели альтернативной котельной неоднозначно. Внедрение модели альткотельной для многих регионов предполагал рост тарифов, а это непопулярная мера, которую власти пытаются всячески избежать. Есть и проблема аффилированности части представителей власти с владельцами котельных, которые сейчас получают высокие тарифы, переход же на метод альтернативной котельной лишил бы их такой возможности, заставив уйти с рынка. При такой ситуации местные элиты в большинстве не поддержали новую методику, и идея альткотельной как некоего ценового индикатора перестала быть приоритетной. Метод теперь может применяться только при согласовании с регионами, причем в качестве пилотных проектов.

Заместитель Губернатора Тюменской области Вячеслав Вахрин:  «Если принять схему в таком виде, в котором требует Минэнерго, произойдет именно некомфортный для потребителя рост тарифов, создадутся некомфортные для бюджета условия, несправедливые взаимоотношения между субъектами в теплоснабжении, и инвестиций не будет никаких все равно. Действительно, реформа теплоснабжения в стране была обозначена, механизмы альтернативной котельной запущены. Но это был плод исключительно лоббистской работы ТГК. Федеральные органы власти, без регионов, отработали эту концепцию реформирования и выпустили правительственное распоряжение в виде дорожной карты перехода к целевой модели рынка теплоснабжения. Замечу, что издали это распоряжением, а я знаю немного дорожных карт, изданных распоряжением, а не постановлением правительства. Постановление, в отличие от распоряжения, должно проходить оценку регуляторных органов, обсуждение широкой общественностью — тем более, когда речь о такой большой, затрагивающих всех отраслевой реформе. Но тогда документ легко можно было бы остановить на стадии обсуждения. Соответственно такая масштабная реформа запускалась всего-навсего распоряжением правительства, не обсуждаясь публично. Это сразу же сузило возможности нас, как чиновников, хорошо понимающих суть происходящего с теплом на местах, ввязываться в обсуждение и как-то высказывать свое мнение, в том числе критическое».

Многие местные власти категорически не согласны с базовыми элементами новой концепции — ценообразованием по методу альтернативной котельной, утверждением схем в пользу ТГК, чрезмерными полномочиями единой теплоснабжающей организации. «Вся конструкция сегодня получается заточенной под бюджетное финансирование деятельности самостоятельных хозяйствующих субъектов», — отмечает г-н Вахрин.

Регионы  полагают, что ЕТО предпочтет закрывать менее эффективные котельные, дозагружая свои источники (ТЭЦ) в тех зонах, где это технологически возможно. В перспективе ЕТО сможет менять схему теплоснабжения в своей зоне, опять же оптимизируя ее под потребности ТГК, опасаются муниципалы.

Настораживает региональные власти и то, что ЕТО сможет влиять на финансирование и объем ремонтных кампаний организаций (как раз большею частью муниципальных), с которыми она заключит договор о транспортировке тепла, то есть может в значительной степени лишить их финансовой самостоятельности. Хотя ЕТО по закону является ответчиком («единым окном») перед конечным потребителем за качество поставок тепла и горячего водоснабжения и гарантом соблюдения нормативов, понятно, что конечный потребитель в абсолютно большинстве случаев технологически подсоединен именно к распредсети контрагента, и ЕТО регрессивно сможет переносить штрафные санкции, накладываемые на нее, именно на транспортную компанию, у которой по факту обычно как раз самые большие проблемы с аварийностью сети и состоянием другого теплораспределительного оборудования. Представители муниципалитетов и регионов видят в этом риски для местных бюджетов. Вячеслав Вахрин: «Статус ЕТО в крупных городах после принятия схемы теплоснабжения по сути перейдет к генератору, который становится мегарегулятором и полностью устанавливает все экономические взаимоотношения внутри зоны СЦТ, по сути в обход местных органов власти. ЕТО будет обеспечивать всю техническую политику, то есть станет определять, какие источники в контуре загружать, какие нет, оставляя их без работы, каких потребителей и к кому присоединять, и к каким сетям».

Заместитель губернатора Челябинской области Сергей Шаль: «Мы хорошо понимаем, что утверждение Министерством энергетики схем теплоснабжения именно для городов с населением свыше 500 тысяч, после которого статус ЕТО почти автоматически получают именно ТГК с крупной генерацией, происходит исключительно для поддержки различных генерирующих компаний, образовавшихся в результате реформирования РАО ЕЭС. Именно в больших городах генераторы имеют большею частью свои тепловые источники, и новая модель рынка — это попытка их поддержать, особенно в условиях создавшегося профицита мощностей в электроэнергетике».

В то же время метод альтернативной котельной изначально задумывался таким образом, чтобы соблюсти баланс интересов потребителя и инвестора, считают в «Фортуме». Потребитель должен был быть доволен тем, что тариф посчитан и ограничен, а инвестор — отсутствием избыточных регуляторных барьеров для ведения бизнеса в теплоэнергетике. Однако в ходе обсуждения разработанного Минэнерго законопроекта стало ясно, что инвестор потеряет часть преимуществ. В «Фортуме» считают, что согласование региональных и муниципальных властей в части метода альтернативной котельной, так и ряда других принципиальных положений, которые сегодня предлагается в законопроекте, существенно усложнит его реализацию. Все базовые принципы реформы должны задаваться федеральным законом и регулироваться четкими подзаконными актами, исключающими вольную их интерпретацию на местах. Ситуация, аналогичная той, что сложилась в Челябинске, где до сих пор нет схемы теплоснабжения и не утверждена согласно законодательству ЕТО (тепловые схемы не приняты еще в шести городах с населением свыше полумиллиона), показывает, насколько рискованно делегирование полномочий по реализации мероприятий по реформе теплоснабжения в регионы.

По словам вице-президента и регионального исполнительного директора — директора филиала «Энергосистема Урал» Алексея Доронина, «схема теплоснабжения должна отражать этапность развития города, строительство новых районов, в ней должно быть прописано теплоснабжение каждого из районов, строительство источников, тепловых сетей. Она должна быть жестко завязана с градостроительным и архитектурным планом города, и уже на основании этой схемы принимаются тарифные решения. Есть инвесторы, которые планируют вкладывать деньги в эту сферу. Давайте им создадим нормальные условия. Тогда и бизнес придет сюда. Если на территории четыре года нет схемы теплоснабжения, значит, нет инвестпрограммы. Ее отсутствие означает, что инвестор не будет торопиться прийти на поле, правила игры на котором ему непонятны. Инвестор приходит, когда есть правильная институциональная среда, то есть благоприятные законы и долговременность решений. В противном случае бремя поддержки отрасли ложится на бюджет».

В качестве критериев для отбора в ЕТО регионы предлагают учитывать протяженность, а не емкость тепловых сетей в границе зоны действия ЕТО (емкость магистральных сетей, принадлежащих ТГК, выше емкости трубопроводов распределительной сети); установить минимальный размер установленного капитала, которым должен владеть кандидат в ЕТО; учитывать способность ЕТО обеспечить качественное и надежное теплоснабжение в совокупности показателей: наличие квалифицированного персонала, производственной базы на территории муниципального образования, спецтехники и оборудования для оперативной локализации технологических инцидентов в границах зоны теплоснабжения;  ввести критерий наибольшего количества точек присоединения потребителей к тепловым сетям. Так, в конце 2015 года по итогу общественных слушаний очередного проекта схемы теплоснабжения Челябинска (позже отклоненной Минэнерго) МУП ЧКТС был рекомендован на получение статуса единой теплоснабжающей организации по всем пяти зонам Челябинска именно по этому критерию.

По словам Шаля, в реформе заложен конфликт между ЕТО и местными властями: «Несмотря на то, что «Законом о теплоснабжения» очень большие полномочия отданы ЕТО, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Жилищным кодексом, всю полноту ответственности за качество теплоснабжения несут муниципалитеты». Поэтому региональные власти также считают важным наделить органы местного самоуправления полномочиями, позволяющими влиять на деятельность ЕТО, принимать участие в тарифном регулировании, а также назначить ЕТО ответственным за организацию теплоснабжения наряду с администрацией муниципального образования.

Вице-президент «Фортума» Парвиз Абдушукуров отмечает, что ЕТО будет закупать произведенное тепло по свободным ценам и продавать его потребителям, но уже с ограничением — не выше индикативной цены. Регулированию подлежит только конечная цена, это должно мотивировать ЕТО приобретать больше тепловой энергии и мощности у наиболее эффективных источников, а это чаще всего именно ТЭЦ. Существующие же механизмы ценообразования ставят потребителя перед фактом сложившейся неэффективности. Потребитель из года в год вынужден платить за накопленные системой проблемы. Пока во многих городах применяется так называемый котловой метод: на территории одного муниципального образования замешаны более низкие тарифы от комбинированных источников и более высокие тарифы от котельных, неэффективность последних не так заметна.

Если промониторить все существующие котельные, то можно было бы разобраться, какие из них можно модернизировать (зачастую это не требует высоких инвестиций), а какие отключить.  Действительно, при ограниченном росте платежа конечного потребителя дельты между тарифами котельных и ТЭЦ будут компенсироваться из бюджета и тогда центры неэффективности — те же муниципальные котельные — станут очевидны.

Примером компромиссного решения может служить Екатеринбург, где местные власти смогли договорится с ТГК «Т+», причем во многом благодаря согласованию механизмов государственно-частного партнерства.

Там, где принятие схем теплоснабжения из-за отсутствия консенсуса и других причин задерживается, теплоснабжающие организации вынуждены работать без этого основополагающего документа. А по закону без схемы практически нельзя выполнять инвестпрограммы, направленные на модернизацию, оптимизацию, повышение энергоэффективности системы теплоснабжения, а значит, на дальнейшее ее развитие.

Челябинск: действующая модель теплоснабжения, проблемы городской системы теплоснабжения

Челябинск — седьмой по численности населения город Российской Федерации, административный центр Челябинской области. Население 1,19 млн чел. Участниками системы теплоснабжения города являются порядка десяти тысяч объектов, почти половина из них — многоквартирные жилые дома.

Действующая модель системы теплоснабжения Челябинска характерна для крупных промышленных центров Советского Союза. Ее развитие обусловливалось созданием крупной инфраструктуры новых районов, в которых крупные промышленные объекты сочетались с жилыми районами. В местах точечной застройки и небольших изолированных зонах строились небольшие котельные мощностью 5-6 гигакалорий, которые при достаточной нагрузке себя оправдывали. Потребление тепла почти идеально балансировалось между промышленностью и жилищно-коммунальной сферой. С течением времени многие крупные промышленные потребители тепла были ликвидированы, но котельные, создаваемые для их снабжения, остались, и сегодня в значительной степени участвуют в теплоснабжении городов, причем находясь в частных руках, что указывает в целом на экономическую привлекательность сферы в нынешней модели тарифообразования.

Благодаря переводу городских котельных с угля на газ в 1970–1990х годах  в Челябинске в целом сохраняется неплохое состояние теплосетевого хозяйства. В городе уже много лет не было серьёзных аварий. Последняя крупная авария произошла в 2005 году, когда без тепла в отопительный сезон остались сотни домов и учреждений, снабжавшихся теплом от ТЭЦ «Мечел».

Между тем, по утверждению Игоря Рындина, директора ОАО «Уральская теплоснабжающая компания», ситуация с теплоснабжением в городе вызывает беспокойство. Еще до скачка курса евро в конце 2014 года население в Челябинске платило за тепло примерно столько же, сколько жители Хельсинки, при этом тариф в Хельсинки был в три раза выше. Доля расходов граждан на оплату тепловой энергии в доходах составляет в Челябинске около 5%, а в Хельсинки — 1%. Потери тепла в централизованной системе теплоснабжения г. Челябинске в 3 раза выше, чем в Хельсинки. Сменяемость сетевой воды в тепловых сетях из-за утечек в Челябинске происходит 18 раз в год вместо трех в Хельсинки. За четыре последних года потери сетевой воды увеличились почти в два раза, что также говорит об ухудшении состояния прежде всего распределительный сетей МУП ЧКТС. По убеждению инженеров «Фортум», для повышения эффективности системы в целом в Челябинске надо заменить 30% тепловых сетей (789 км из 2631 км).

В Челябинской области дела обстоят хуже: там управление Ростехнадзора контролирует состояние более 5,5 тыс. км тепловых сетей. Средний показатель их износа составляет более 80%, а средняя повреждаемость объекта — 4,5% в год. Основными причинами повреждения тепловых сетей является низкое качество трубопроводов, внутренняя и наружная коррозия. Количество дефектных тепловых сетей составляет 653 км, или около 12% от общего количества всех тепловых сетей в области.

С такой оценкой не согласна министр тарифного регулирования и энергетики Челябинской области Татьяна Кучиц. По ее мнению, в большинстве случаев величина износа завышается и показывает скорее, как в бухгалтерском учете компаний отражается использование средств тарифов на реконструкцию и ремонты, а не реальную потребность в инвестициях на модернизацию сетей. 

Челябинск: проблемы реформирования системы теплоснабжения с внедрением механизма альтернативной котельной и ЕТО

Проект схемы теплоснабжения г. Челябинска был разработан по муниципальному контракту ВНИПИ-энергопром. В июне 2014 проект был одобрен на публичных слушаниях с рекомендацией главе администрации города отправить его на утверждение. Было издано соответствующее распоряжение главы администрации. Однако проект схемы в Минэнерго в установленные сроки не был направлен на утверждение, так как администрация города внесла в него ряд правок, и в ноябре 2014 в Минэнерго был направлен проект схемы, отличный по существенным моментам от проекта, одобренного на публичных слушаниях. Основные отличительные моменты: определение ЕТО — вместо «Фортум», в большей мере удовлетворяющим критериям правительства РФ, предложен в качестве МУП ЧКТС. МУП ЧКТС еще в 2011 году определено администрацией города «единой теплоснабжающей организацией, осуществляющей свою деятельность по теплоснабжению потребителей в городе Челябинске от всех источников тепловой энергии, на период до утверждения федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации, правил организации теплоснабжения». Предприятие получило конечный тариф у регулятора (дает право напрямую работать с потребителем) и право сбора платежей у потребителей. Уставной фонд МУП составляет чуть больше 2 млн рублей, при этом предприятие контролирует финансовые потоки в объеме 1 млрд рублей в месяц.

Платежная дисциплина ЧКТС крайне низка. Так, на сентябрь 2012 года текущий долг МУП перед производителями тепла  составлял около 330 млн рублей, на сентябрь 2015 года — уже почти 1,8 млрд рублей. На эту сумму можно было бы заменить 10% (более 200 км) тепловых сетей из 30% требующих замены по всему городу.

Вся ремонтная программа ЧКТС на 2016 г. составляет чуть больше 1 млрд рублей, при этом дебиторская задолженность — 2,5 млрд рублей. В Арбитражном суде Челябинской области сейчас находится более 40 исков к ЧКТС на общую сумму свыше 1,5 млрд рублей.

Падает и технологическая дисциплина по обслуживанию тепловых сетей, так, потери подпитки (сетевой воды) за 4 года увеличились на тепловых сетях ЧКТС в полтора раза.

В предложенной схеме теплоснабжения были и другие недоработки.  Нарушался принцип приоритета комбинированной выработки: вместо загрузки существующих ТЭЦ предложено строительство новой котельной. Нарушалось определение зоны теплоснабжения. В декабре того же года Минэнерго РФ возвратило проект Схемы на доработку, в том числе и в связи с несоответствием проекта схемы тому документу, который прошел публичным слушаниям.

В октябре 2015 был опубликован новый проект схемы, в котором не были учтены замечания Минэнерго РФ, а также имелись иные несоответствия требованиям законодательства. Так как в нем оставались те же несоответствия первоначальному проекту, что и в предыдущей версии, «Фортум» направил в администрацию г. Челябинска замечания и предложения к опубликованному проекту схемы, которые не были приняты.

Министр тарифного регулирования и энергетики Челябинской области Татьяна Кучиц: «Когда мы говорим о развитии и новых подходах к теплоснабжению, не нужно забывать о том, что за эти инвестиционные возможности будет платить население. Мы выступаем за сдержанный подход. Схемой теплоснабжения  должен быть сбалансированный документ развития, в котором должны быть исключены все избыточные инвестиционные потребности. В то же время «Фортум» предполагает, что ежегодно его дополнительная валовая выручка растет при минимальных параметрах на миллиард, и дополнительный прирост тарифа самого «Фортума» — от 20%. Когда рост платежей граждан за тепло ограничен 4%, это очень сложно реализовать. Мы всегда поддерживаем инвесторов модернизации систем теплоснабжения, но хотелось бы, чтобы все происходило за счет эффективных бизнес-решений и технологий, а не только за счет роста тарифа».

В феврале 2016 года Минэнерго в очередной раз возвратило проект на доработку. Документ, кроме прочего, не содержит балансов тепловой мощности источников тепловой энергии и тепловой нагрузки потребителей по пару, балансы по локальным котельным, без чего нельзя корректно рассчитать инвестиции.

«В Челябинске сложная ситуация с развитием, — подчеркивает Андрей Чистович, представитель разработчика первого проекта ВНИПИэнергопром. — Город инвестиционно привлекательный, быстро развивается. Но, к сожалению, в городе, где доля теплофикации высока, развитие новой застройки происходит далеко от ТЭЦ. Это был вызов для нас, как разработчиков схемы. Нам удалось оптимально загрузить развиваемые «Фортумом» ТЭЦ. Но вместо того, чтобы подключать третий блок ЧГРЭС, администрация предлагает построить котельную. Хотя тепло от ТЭЦ дешевле, чем от котельной. Получается эффект порядка 160 млн рублей в текущих ценах ежегодно. Если умножить на проектный период, получается 2,5 млрд рублей. Но почему-то все это было выкинуто из схемы. Вместо того, чтобы быть в технологическом авангарде, Челябинск скатывается к котельнизации вопреки здравому смыслу и экономики в зоне действия уже существующих источников».

Так, под предлогом строительства поликлиники с котельной крупным застройщиком жилья «Легион» в г. Челябинске строится котельная «АТЭС» с мощностью 160 Гкал, в десятки раз превышающая потребности поликлиники. При этом стоимость строительства котельной неизбежно будет заложена в стоимость единицы тепловой энергии от этой котельной. Другой пример: на северо-западе есть большая котельная, принадлежащая «Фортуму», а рядом стоит малая котельная «Макот»,  тариф которой в два раза выше. От нее подключен квартал. Для того, чтобы подключить его к большой котельной, надо понести небольшие затраты, которые очень быстро окупятся. Зато годовой эффект составит 14 млн рублей в год.

Вариант строительства крупным застройщиком жилья «Легион» в г. Челябинске котельной («АТЭС») был рассмотрен в проекте схемы теплоснабжения, прошедшем публичные слушания, и признан неэффективным по ценовым последствиям по сравнению с подключением перспективной нагрузки к существующим ТЭЦ, говорит директор УТСК Игорь Рындин. По расчетам его компании, не учтены экологические аспекты, надежность теплоснабжения потребителей, а самое главное — тарифные последствия. Расчет тарифов заведомо некорректен. Кроме этого, в документе завышен полезный отпуск, чтобы уменьшить тариф, а при расчете тарифов по данной котельной полностью не учтена амортизация.  «Очевидно, что стоимость строительства котельной неизбежно будет заложена в стоимость единицы тепловой энергии от этой котельной или (и) в стоимость квадратного метра жилья у этого застройщика», — говорит г-н Рындин.

Сохранилась и проблема искусственного разделения северной и южной зон Металлургического района города. По словам Чистовича, «раньше весь район снабжался от ТЭЦ «Мечела», потом были перебои, и южная часть района была подключена к ТЭЦ-3. В связи с тем, что стали разрабатывать схему теплоснабжения, где надо определять хозяина для каждой из зон, администрацией были устроены видимые разрывы — убраны созданные до того перемычки между сетями, чтобы не подключать к единой системе централизованного теплоснабжения северную часть Металлургического района. В результате надежность критично упала. Кроме того, в северной части нет конкуренции, так как у ТЭЦ «Мечела» нет инвестиционных планов».

В проекте схемы отсутствует предложение по строительству 3-го блока ЧГРЭС (самостоятельный инвестиционный проект ОАО «Фортум»), несмотря на то, что разрешение на его строительство выдано администрацией еще в мае 2014 года. Отсутствуют и планы по строительству перемычки ЧГРЭС — СЗК, несмотря на то, что этот проект ранее был официально согласован администрацией и тесно связан с 3-им блоком ЧГРЭС.

Сегодня в централизованных системах теплоснабжения Челябинска статус ЕТО в случае утверждения схем теплоснабжения исходя из положений Постановления правительства № 808 (наличие собственной генерации и трубопроводного транспорта, размер собственного капитала и обеспечение качественного снабжения теплом потребителей) автоматически может получить компания «Фортум».  По всем этим пунктам у «Фортума» существенное преимущество перед муниципальным предприятием Челябинские коммунальные тепловые сети (ЧКТС) (см. таблицу).

Представители «Фортума» полагают: опасения, что ЕТО может чрезмерно монополизировать хозяйственную деятельность в системе теплоснабжения Челябинска, в значительной мере преувеличены. В условиях, когда метод альткотельной в регионе не согласован, компания продолжить осуществлять регулируемый вид деятельности, а у администрации города и других властных структур много рычагов для обеспечения выполнения ЕТО своих обязанностей — от огромных штрафов  до лишения статуса ЕТО.

К тому же по закону ЕТО не становится владельцем все объектов теплоснабжения в своей зоне активности, но именно она будет иметь договоры со всеми потребителями, находящимися в этой зоне и заниматься сбытовой деятельностью, включая и сбор платежей. МУП ЧКТС в Челябинске продолжит управлять тепловыми сетями даже в случае наделения статусом ЕТО другой компании. При этом эти предприятие будет оказывать только услуги по передаче тепла. Оно же будет платить ЕТО компенсацию за потери на их тепловых сетях, что должно стимулировать компании-операторов модернизировать муниципальные тепловые сети с целью сохранения прибыли.

Однако местные власти опасаются, что в случае наделения статусом ЕТО «Фортума» местный бюджет и потребители будут вынуждены нести дополнительные расходы. Сергей Шаль напоминает, что, начиная с июля 2013 года, платеж гражданина за услуги ЖКХ за год не может вырасти больше, чем на 6%. Но к этому времени по решению ФСТ, рост тарифа компании «Фортум» в Челябинске на 2013 год уже был установлен на уровне 38%, а конечный тариф для потребителя с июля 2013 года — в 17%. При этом экономически установленный обоснованный тариф власти юридически снизить уже не могли, не рискуя подвергнутся судебному преследованию. В итоге в регионах были введены льготные тарифы для населения, а разница уплачивалась из бюджета области (так как именно региональный субъект устанавливает тариф). По Челябинской области это составило 1,3 млрд рублей, из них по Челябинску — 700 млн рублей. В Тюмени областные дотации составили около 2 млрд рублей.

В отличие от других городов, исторически в Челябинске для всех жителей независимо от места проживания и зоны теплоснабжения всегда был одинаковый тариф. По мнению г-на Шаля, в этом есть проявление социальной справедливости. Взвесив риски, регион ввел общий льготный тариф для всего населения города начиная с 2013 года. «Любой дополнительный рубль к тарифу для меня означает дополнительный рубль из бюджета области», — говорит Сергей Шаль. Регион опасается, что активы, построенные частными компаниями, будут оплачены в итоге потребителями и местным бюджетом.

Так, муниципалитет намеренно исключил из инвестпрограммы проект «Фортума» по строительству магистрали, поскольку в городе профицит мощностей производства теплоэнергии. Парвиз Абдушукуров: «При этом нам придется учесть в амортизации стоимость этого оборудования (12 млрд рублей), плюс построить новую магистраль  протяженностью 7,5 км, которая будет стоить 2,5 миллиарда. И за все это должны заплатить люди. Аргументы администрации — что бюджет и потребитель в этом случае оплатят инвестиции «Фортум», — не корректны».

«Фортум» ежегодно, начиная с 2012 года, разрабатывает инвестиционную программу по повышению надежности системы теплоснабжения и по ее развитию, в том числе программу по энергосбережению и повышению энергоэффективности. Однако муниципальная власть отказывает в согласовании инвестиционной программы компании «Фортум», мотивируя это отсутствием схемы теплоснабжения — за разработку которой несет ответственность сама муниципальная власть. Между тем наличие такой программы позволило бы реализовывать мероприятия по повышению энергоэффективности за счет собственных средств компании, сократить срок подключения к системе теплоснабжения новых объектов. 

Челябинск: возможные решения

Разрешить конфликт вокруг принятия схемы теплоснабжения и назначения ЕТО можно с помощью механизмов государственно-частного партнерства. Этот механизм работает при наличии стимулирующих мер для инвесторов: благоприятной долгосрочной регламентой институциональной среды, неизменность правил игры за период инвестирования. Условия те же, что определены для энергосервисных контрактов. ФАС подготовила программу для стимулирования инвестиций в теплогенерацию и предлагает оставлять теплоснабжающим организациям деньги, сэкономленные на смене видов топлива, на повышении эффективности работы теплосетей, от реализации других программ энергосбережения.

Одно из наиболее оптимальных решений в области ГЧП — создание совместной с челябинской мэрией единой теплосетевой компании (по аналогии с тем, что делается сейчас мэрией Екатеринбурга и компанией Т+) и наделение ее статусом ЕТО. Если производство тепла — это конкурентный бизнес, то передача тепла — естественная монополия: нет смысла в большом количестве операторов тепловых сетей, наоборот, укрупнение даст экономию за счет эффекта масштаба. Это дало б синергетический экономический эффект, оптимизацию издержек, полную управляемость со стороны мэрии и т. д. Так, в Челябинске около 2000 граничных соединений между сетями УТСК и муниципальными сетями, и по закону все они должны быть снабжены приборами учета, которые требуют существенных затрат на установку, приемку, поверку и обслуживание. При создании единой сетевой организации необходимость в таких промежуточных приборах отпадает (приборы стоят только на коллекторах у генератора и у потребителей) и экономия за шесть лет, по расчетам, достигла бы около 2 млрд рублей. Штат можно было бы сократить на 154 человека, а все меры по оптимизации могли бы приносить до 500 млн рублей в год экономии.

Такая совместная компания, получив статус ЕТО, будут закупать энергию, там, где выгоднее, обеспечивая реальную конкуренцию между различными генераторами. Такому оператору будет выгодно ремонтировать сети: меньше будут потери энергии — при том же потоке денег. Появятся реальные энергосервисные контракты, обеспечивая работой местный малый и средний бизнес. Произойдет перераспределение средств между участниками системы за счет удаления из системы дорогих генераторов. Следствие — повышение системной энергоэффективности, надежности  и снижение объемов платежей конечных потребителей. Цена вопроса — экономия, достигнутая в процессе реализации реконструкций и повышения энергетической эффективности, будет закладываться в тариф инвестора на период окупаемости плюс невысокая прибыль.

Еще один необходимый шаг с целью минимизации  риска роста платежей — установка индивидуальных тепловых пунктов (ИТП). «Фортум» провел  анализ эффективности ИТП, который был проведен в 2014 году по 14 новым домам, построенным в Челябинске после 2004 года. Анализ показал экономию потребления тепла в 28,3% (29 239 Гкал — до установки ИТП, 20 941 Гкал — после). Еще около 20% можно сэкономить, проведя ряд энергосберегающих мероприятий на самом доме. В результате можно достичь 50% снижения уровня платежей. При этом повышается комфортность проживания (отсутствие перетопов, оперативная регулировка температуры теплоносителя вторичного контура). По подсчетам, при наличии ИТП, среднестатистическая семья в г. Челябинске (3 чел.), проживая в двухкомнатной квартире (54 м2), за год экономит около 5 000 рублей на платежах за отопление и ГВС.

За счет использования ИТП снижаются расходы электроэнергии на перекачку теплоносителя насосами на источниках тепла и на насосных станциях теплосети, сокращаются затраты на строительство и реконструкцию тепловых сетей, в том числе за счет исключения повышенных требований по параметрам теплоносителя во внешней тепловой сети, уменьшаются потери сетевой воды. Достигаемая системная эффективность может стать основой для частичного кредитования установки ИТП. 

Резюме

— Челябинск — единственный город-миллионник в стране, в котором не утверждена схема теплоснабжения. В версиях, разработанных местными властями, она уже дважды отправлялась на доработку, так как была выполнена, по мнению анализировавших ее представителей Минэнерго и экспертного сообщества, с многочисленными нарушениями законодательства и без должного технико-экономического обоснования. Это касается как строительства новых котельных, расчетные тарифы которых осознано занижены, так и отказа от вывода старых дорогих объектов.

— Местные власти видят в качестве ЕТО в городе во всех пяти зонах теплоснабжения МУП ЧКТС. Однако это противоречит законодательству интересам городской системы теплоснабжения. Уставной фонд МУП составляет чуть больше 2 млн рублей, при этом предприятие контролирует финансовые потоки в объеме 1 млрд рублей в месяц. Платежная дисциплина ЧКТС крайне низкая. В Арбитражном суде Челябинской области сейчас находится более 40 исков к ЧКТС на общую сумму свыше 1,5 млрд рублей.

— Эксперты Минэнерго настаивают на необходимости разделения города по зонам теплоснабжения. Сейчас в Челябинске действует так называемый «котел» на территории всего муниципального образования:  более низкие тарифы от комбинированных источников замешаны с более высокими тарифами от котельных, и неэффективность последних в таких условиях не так очевидна. При разделении в зонах централизованной системы теплоснабжения, получающих тепло от ТЭЦ, тарифы могут упасть, а в изолированных зонах, привязанных к муниципальным или частным котельным, наоборот, резко вырасти. Это приведет к тому, что при ограниченном росте платежа конечного потребителя все эти дельты между тарифами (котельных и ТЭЦ) будут компенсироваться из бюджета. Тогда центры неэффективности — те же муниципальные котельные — «обнажаться» в полной мере, и их придется либо закрывать, либо искать более эффективные технологические решения.

— Муниципалитеты видят риски в том, что ТГК, имея статус ЕТО, могут чрезмерно монополизировать хозяйственную деятельность в системе теплоснабжения Челябинска.

— Решение проблем реформирования системы теплоснабжения в Челябинске — реализация  механизмов государственно-частного партнерства при наличии стимулирующих мер для инвесторов.  Одно из наиболее оптимальных решений в области ГЧП —  создание совместной с челябинской мэрией единой теплосетевой компании (по аналогии с тем, что делается сейчас мэрией Екатеринбурга и компанией Т+) и наделение ее статусом ЕТО.  В случае, если ЕТО имеет возможность  контролировать сети (прямой договор с МУП, аренда, концессия), обеспечивается контроль над денежным потоком и убираются риски банкротства «муниципальных прокладок», обеспечивается «декотельнизация» в зонах эффективного действия когенерационных источников (ТЭЦ), что приведет к закрытию неэффективных котельных, оптимизации управления всей системой теплоснабжения города, повышается надежность, понижается тариф в зоне централизованного теплоснабжения и так далее. Образование единого оператора тепловых сетей на базе ОАО «УТСК» и МУП «ЧКТС» в Челябинске позволило бы создать единый центр ответственности за теплоснабжение во всем городе, а не только в отдельной СЦТ, обеспечив единый тариф на тепло для потребителей города, а также дало бы значимые экономические эффекты для потребителей и бюджета.

— Если статус ЕТО получает крупный генератор («Фортум»), такая ЕТО имеет больше возможностей привлекать инвестиционные средства, чем наделенный статусом ЕТО  МУП. В случае Челябинска, «Фортум» может привлекать в город серьезные и относительно дешевые финансовые ресурсы под обязательства материнского концерна.

— Минимизировать  риск роста платежей также поможет установка индивидуальных тепловых пунктов (ИТП).

Система теплоснабжения Челябинска

В городе более 80% тепловой энергии производят источники генерации «Фортум» и УТСК (9 млн Гкал), еще около 20% — локальныe ведомственные и муниципальные котельные. Примерно 90% потребления тепла происходит в централизованной системы теплоснабжения.

Субъектами централизованной системы те плоснабжения г. Челябинска являются:

ОАО «Фортум» — осуществляет деятельность в Челябинской и Тюменской областях, а также в Ханты-мансийском автономном округе. Она снабжает в этих регионах теплом более полутора миллионов человек и крупнейшие предприятия, в том числе атомной промышленности. Восемь электростанций ОАО «Фортум» и две водогрейные котельные АО Уральской теплосетевой компании «УТСК» (дочка «Фортум») производят от 60% до 90% тепловой энергии для нужд этих городов. В Челябинске в собственности ОАО «Фортум» находится четыре станции, работающие по комбинированному циклу: ЧТЭЦ-1, ЧТЭЦ-2, ЧТЭЦ-3 и ЧГРЭС.

АО «УТСК» — важнейший участник теплоэнергетического рынка на территории Тюменской и Челябинской областей и ключевой поставщик тепловой энергии в городах присутствия. На балансе филиала АО «УТСК» — «Челябинские тепловые сети» в настоящее время находится 366,36 км магистральных и распределительных тепловых сетей (средний диаметр 516 мм), 8 подкачивающих высоковольтных насосных станций, в том числе насосная станция «Металлургическая», построенная в сентябре 2009 года и 27 центральных тепловых пунктов, 25 из которых работают в автоматическом режиме.

ООО «Мечел-Энерго» — ТЭЦ «Мечел—Энерго».

ООО «ТК «Западная» — водогрейная котельная «Западная».

МУП «Челябинские коммунальные тепловые сети» (ЧКТС) — распределительные тепловые сети.

Кроме источников централизованного теплоснабжения в городе действуют малые котельные, работающие в локальных зонах (например, на аэропорт). Ведомственные и муниципальные источники тепловой энергии, обеспечивающие, кроме собственных нужд, нагрузку жилищно-коммунального и общественного сектора, насчитывают 47 котельных, общая присоединённая нагрузка которых составляет 452 Гкал/ч. Они производят свыше 2 миллиона гигакалорий в год. Резервирование в локальных системах теплоснабжения отсутствует.

Одно из наиболее оптимальных решений в области ГЧП — создание совместной с челябинской мэрией единой теплосетевой компании (по аналогии с тем, что делается сейчас мэрией Екатеринбурга и компанией Т+) и наделение ее статусом ЕТО

Если промониторить все существующие котельные, то можно было бы разобраться, какие из них можно модернизировать (зачастую это не требует высоких инвестиций), а какие отключить. Действительно, при ограниченном росте платежа конечного потребителя дельты между тарифами котельных и ТЭЦ будут компенсироваться из бюджета и тогда центры неэффективности — те же муниципальные котельные — станут очевидны.

Правки в закон «О теплоснабжении», который могут принять в Думе еще до конца этого года, не соответствуют первоначальным принципам, заложенным в основу модели реформы, так как, согласно им, многие ключевые решения отнесены на региональный и местный уровень, а степень вмешательства регулятора в дела бизнеса остается почти такой же высокой, как и сейчас

Когда нет технологически сильной, финансово мощной ЕТО, экономически никто не отвечает за качество и надежность всей системы и не занимается эффективным распределением тепловой нагрузки внутри системы центрального теплоснабжения. Нет и единого центра ответственности перед потребителем.

Источник: http://expert.ru